Necesitatea implementării sistemului de Control financiar public intern
Conform Planului de Acţiuni Republica Moldova – Uniunea Europeană, ratificat la 22 februarie anul 2005, Moldova şi-a asumat angajamentul de a implementa sistemul de control financiar public intern (CFPI) la nivel naţional în conformitate cu metodologiile şi standardele recunoscute la nivel internaţional, precum şi cu cele mai bune practici ale Uniunii Europene (UE), ceea ce necesită o reformă amplă în domeniul controlului şi auditului intern în sectorul public.
Realizarea reformei este o condiţie imperativă pentru implementarea prevederilor punctului 42 „Administrarea raţională şi controlul finanţelor publice” al Planului de Acţiuni RM-UE, care stipulează necesitatea adoptării unui cadru legislativ pentru controlul financiar public intern şi cerinţe de reglementare pentru sistemul de CFPI, bazat pe responsabilitate managerială şi audit intern.
Responsabil de elaborarea şi implementarea politicii în domeniul controlului financiar public intern a fost desemnat Ministerul Finanţelor.
Unul din mecanismele, care va permite reformarea actualului sistem de control financiar şi revizie într-un sistem de control financiar public intern modern, compatibil cu standardele internaţionale şi practicile UE, îl constituie Proiectul „Managementul finanţelor publice”, care se implementează cu suportul Băncii Mondiale şi al Guvernului Olandez şi se realizează de către Ministerul Finanţelor. Componenta II „Controlul şi auditul intern” a acestui proiect are drept scop elaborarea cadrului legislativ şi normativ în domeniu, transformarea controlului financiar în funcţie de audit intern, precum şi extinderea sistemului de audit intern către ministerele de ramură şi unităţile selectate de nivel sub-naţional.
Crearea şi implementarea sistemului CFPI reprezintă o condiţie prevăzută în Programul de Suport Bugetar în domeniul asistenţei sociale, Memorandumul de înţelegere dintre Republica Moldova şi Comunitatea Europeană privind asistenţa macro-financiară, Raportul misiunii Comisiei Europene din 7-8 februarie 2008, Planurile guvernamentale, inclusiv Planul Naţional de Dezvoltare, Strategia Naţională de Dezvoltare.
Modelul CFPI a fost elaborat de către Comisia Europeană pentru propriile necesităţi, după care a devenit parte a acquis-ului comunitar, care urmează a fi transpus în cadrul legal al tuturor noilor state-membre ale UE.
Sistemul CFPI şi componentele acestuia
Conform celor mai bune practici UE, termenul „Controlul financiar public intern” poate fi definit ca un sistem general consolidat al Guvernului şi organelor subordonate acestuia, instituit cu scopul de a garanta în sectorul public managementul financiar şi controlul utilizării fondurilor publice conform principiilor bunei gestionări financiare.
Odată implementat la nivelul întregului sector public, sistemul CFPI asigură conducerea că obiectivele şi priorităţile stabilite vor fi realizate respectînd principiile economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.
Controlul financiar public intern este preventiv de natura lui şi are drept scop asigurarea utilizării sistemelor adecvate pentru a împiedica pe cît este posibil apariţia corupţiei şi fraudei.
Trăsătura de bază a unui sistem CFPI efectiv reprezintă separarea clară între responsabilitatea managerială pentru managementul financiar şi control şi auditul intern.
Sistemul CFPI este compus din trei subsisteme:
- Managementul financiar şi controlul;
- Auditul intern;
- Armonizarea centralizată în domeniu.
Sistemul de management financiar şi control reprezintă totalitatea instrumentelor manageriale, implementate în întreg sectorul public după principiul ierarhic, care permit asigurarea controlului asupra operaţiunilor de orice natură. Acest sistem oferă conducerii instrumente de monitorizare şi control asupra îndeplinirii adecvate a obligaţiunilor de serviciu a fiecărui angajat din instituţie.
Pentru a asigura procesul de control integral al operaţiunilor, aceste instrumente sînt structurate conform ciclului de viaţă al unei operaţiuni, prin urmare:
- control preventiv (ex-ante);
- control curent;
- control ulterior (ex-post).
Controlul preventiv are menirea să prevină abaterile din mersul normal al unei operaţiuni, aceasta de obicei este înfăptuit prin indicarea unor condiţii de derulare a operaţiunii prin intermediul cadrului normativ, metodologic, ordine, indicaţii etc., şi inclusiv prin elaborarea unui circuit de control înainte ca operaţiunea să aibă loc.
Controlul curent reprezintă acele puncte de control, ce îşi au efectul în timpul derulării unei operaţiuni.
Controlul ulterior reprezintă acele acţiuni de control, care sînt desfăşurate după ce a avut loc operaţiunea pentru a se asigura despre corectitudinea efectuării acesteia.
Pentru a asigura implementarea sistemului de management financiar şi control Comisia Europeană recomandă utilizarea modelului COSO, care prin accepţiunea sa reprezintă calea spre realizarea elementelor expuse anterior, precum şi condiţiile care trebuiesc întrunite.
Acest model presupune în primul rînd stabilirea clară a obiectivelor generale pentru instituţie, precum şi pentru fiecare subdiviziune în parte din cadrul acesteia, ca după aceasta să fie stabilite procesele care au loc în instituţie şi care duc la atingerea obiectivelor stabilite anterior.
Pentru ca obiectivele stabilite să fie realizate cu succes se identifică riscurile, care pot afecta aceste procese şi se instituie proceduri de control intern pentru ca aceste riscuri să fie minimizate, luînd în consideraţie raportul cost-beneficiu al acestora.
Auditul intern reprezintă o formă a controlului ulterior care, utilizînd instrumente specifice de evaluare, oferă conducătorului entităţii o asigurare că toate formele şi procedurile de control intern instituite în cadrul proceselor şi sistemelor din instituţia sa funcţionează şi oferă recomandări pentru îmbunătăţirea acestora, unde este cazul.
Auditul intern, pentru a putea face o evaluare obiectivă a proceselor şi procedurilor de control intern, este necesar să fie eliberat de implicaţiile operaţionale de orice natură.
Armonizarea centralizată este reprezentată de existenţa unei structuri, care coordonează activitatea atît a sistemului de Management financiar şi control, prin instituirea unor standarde minime de activitate şi asistenţă metodologică, cît şi a sistemului de audit intern, prin crearea cadrului normativ, instituţional, şi instructiv al acestuia, conforme cu cele mai bune practici internaţionale.
Pentru a asigura un nivel calitativ adecvat al auditorilor este creat un sistem de instruire şi certificare al acestora, precum şi o monitorizare permanentă din partea Unităţii Centrale de Armonizare.
Funcţia Unităţii Centrale de Armonizare este asigurată de către Direcţia de armonizare a sistemului de control financiar public intern din cadrul Ministerului Finanţelor, care este responsabilă de elaborarea, promovarea, coordonarea şi monitorizarea politicii în domeniul CFPI.
Bunele practici UE în implementarea CFPI
1. În conformitate cu practica europeană, rolul cheie în instituirea unei funcţii moderne de audit intern, în implementarea sistemului de management financiar şi control, precum şi în consolidarea capacităţilor Unităţii Centrale de Armonizare revine Ministerului Finanţelor. Practicile de implementare a sistemelor de control financiar intern public conforme modelului UE, demonstrează că numai în cazurile implicării active a Ministerului Finanţelor este posibilă instituirea unui sistem modern de control financiar intern public.
2. Implementarea CFPI trebuie să fie concepută ca un proces de lungă durată, care solicită angajament din partea tuturor părţilor implicate. Experienţa a demonstrat, că introducerea noilor politici şi legi, care nu au fost înţelese şi aprobate de toate persoanele implicate ar putea invoca neînţelegere şi rezistenţă, care ar putea pune în primejdie întregul proces de schimbare a proiectului. Astfel, schimbarea sistemelor de control intern în sectorul public ar trebui mai bine să urmeze după o perioadă de reflectare şi discuţie între persoanele implicate.
3. Experienţa de-asemenea indică necesitatea deţinerii întregului exerciţiu de reformă de către ministrul finanţelor în scopul evitării rezistenţei CFPI sau aplicarea treptată a acestuia. Suplimentar, o strategie bună de informare şi comunicare trebuie să fie creată şi menţinută de Ministerul Finanţelor pe parcursul întregului proces pentru a explica cum CFPI contribuie la gestionarea solidă a mijloacelor publice.
4. O prioritate mai mare trebuie să fie oferită creşterii calităţii Auditului Intern. Eşecul în realizarea acestui fapt ar putea duce la deteriorarea rolului şi statutului auditorilor interni. Suplimentar la aceasta trebuie să fie introduse sisteme îmbunătăţite de salarizare şi alte scheme de compensare pentru atragerea personalului cu experienţă.
5. Unitatea Centrală de Armonizare deţine un rol principal în definirea cerinţelor de instruire pentru managerii entităţilor publice, managerii operaţionali şi auditorii interni, precum şi coordonarea organizării/frecvenţei cursurilor de instruire. Conţinutul instruirii trebuie să se concentreze asupra creşterii informării managementului şi capacităţii practice de control şi audit.
